控?zé)煟荒苤蛔觥凹埳献顕?yán)”

    □本報(bào)記者 張 磊□

　　5月31日，第28個(gè)世界無煙日之際，由國家衛(wèi)生計(jì)生委等單位共同主辦的控?zé)熜麄?/a>活動(dòng)在北京奧林匹克公園內(nèi)的國家體育場(chǎng)（鳥巢）舉行。圖為志愿者表演控?zé)煆V場(chǎng)舞。CFP供圖

　　6月1日起，被稱為“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢钡摹侗本┦锌刂莆鼰煑l例》正式實(shí)施，成為本周媒體關(guān)注的熱點(diǎn)之一。但稍加梳理便會(huì)發(fā)現(xiàn)，被輿論冠以“史上最嚴(yán)”的地方控?zé)煑l例并不在少數(shù)。隨著時(shí)間的推移，很多地方的控?zé)熈Χ扰c公眾最初的期望并不相符，“史上最嚴(yán)”被媒體解讀為“紙上最嚴(yán)”。此次北京控?zé)熯€需突破哪些瓶頸？其他城市的控?zé)煂?shí)踐又給北京提供了哪些前車之鑒？

　　大部分“最嚴(yán)”

　　落實(shí)不樂觀

　　截至目前，我國已有16個(gè)大中城市頒布了地方控?zé)煑l例。上海、深圳、長(zhǎng)春等城市的控?zé)煑l例，在出臺(tái)時(shí)都曾被媒體冠以“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢?。但隨著時(shí)間的推移，大部分城市的落實(shí)情況不容樂觀。

　　例如，2014年7月1日，《南寧市控制吸煙規(guī)定》正式施行。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，該條例實(shí)施即將一年，但南寧仍未開出一張控?zé)熈P單?！渡虾Ｊ泄矆?chǎng)所控制吸煙條例》頒布實(shí)施已近5年，上海市統(tǒng)計(jì)局近期公布的調(diào)查顯示，當(dāng)被問及對(duì)上海公共場(chǎng)所吸煙狀況改善效果的滿意程度時(shí)，55.3%的受訪者表示效果一般，16.2%表示沒什么效果，二者占到全部受訪者的近80%。

　　“這些‘最嚴(yán)’的規(guī)定，其實(shí)是我們?cè)缇蛻?yīng)當(dāng)做到的?！敝袊?zé)焻f(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)許桂華介紹，2003年11月，中國成為《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》第77個(gè)簽約國。作為締約方，中國承諾2011年1月9日前在室內(nèi)公共場(chǎng)所和室內(nèi)工作場(chǎng)所全面禁煙?？梢?，很多城市的“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢痹趪?yán)格程度和實(shí)施時(shí)間上均滯后于《公約》要求。

　　“和上世紀(jì)90年代相比，上海、北京等城市的控?zé)熈⒎ㄓ辛撕艽筮M(jìn)步，但與《公約》要求仍有較大差距?！痹S桂華說。

　　新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群表示，控?zé)熾y大致有幾方面原因：缺乏公眾參與；國家層面無法可依；政企不分，賣煙者在控?zé)?；煙草廣告控制不力；控?zé)焾?zhí)法效能低下。“這些難題都對(duì)北京控?zé)煒?gòu)成嚴(yán)峻考驗(yàn)?！?

　　如何發(fā)動(dòng)

　　“沉默的大多數(shù)”

　　“算了，我早就習(xí)慣了?！痹诒本┮患医ㄖO(shè)計(jì)公司從事設(shè)計(jì)工作的董小姐說，辦公室里的“老煙槍”不少，她天天都要忍受煙霧繚繞。由于建筑設(shè)計(jì)公司里抽煙員工居多，不抽煙的董小姐反而成了異類?！爸車耐露荚诔椋瑒裾l才好呢？總不能挨個(gè)兒說吧?！倍〗阏f，公司的老總、經(jīng)理也是煙民，根本無法勸阻，而勸阻普通職員，又似乎是在影射領(lǐng)導(dǎo)?！爸荒苋塘恕！?

　　控?zé)熜乱?guī)實(shí)施前夕，北京市控?zé)焻f(xié)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，目前該市共有419萬名煙民，不吸煙卻深受二手煙之害者達(dá)1000多萬人。另一項(xiàng)由10萬名不吸煙者參與的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查結(jié)果顯示，被問及“如果你在禁止吸煙場(chǎng)所發(fā)現(xiàn)有人吸煙，會(huì)不會(huì)上前勸阻”時(shí)，明確表示“會(huì)勸阻”的只有31.5%，而明確表示“不會(huì)勸阻”的則占37.4%，另有30%表示“不知道”。在另一項(xiàng)調(diào)查中，僅有兩成網(wǎng)友愿意勸阻吸煙者掐滅煙頭，較多人選擇“默默走開”。

　　“北京控?zé)煑l例的執(zhí)法主體是衛(wèi)生監(jiān)督部門，但全市衛(wèi)生監(jiān)督人員只有1000多人。執(zhí)法難度可想而知。”北京市衛(wèi)生監(jiān)督所副所長(zhǎng)王本進(jìn)坦言，如何發(fā)動(dòng)1000多萬“沉默的大多數(shù)”，主動(dòng)維護(hù)健康權(quán)益，勸阻吸煙，成為落實(shí)控?zé)煑l例的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

　　在政府機(jī)關(guān)工作的丁先生最近已經(jīng)開始學(xué)著抽煙了。他告訴記者，每次出去吃飯應(yīng)酬，把煙一遞，人際關(guān)系迅速拉近，自己覺得不會(huì)抽煙是個(gè)缺點(diǎn)，更別提想到去勸阻吸煙了。更讓他糾結(jié)的是，開會(huì)時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)把煙盒往桌上一扔，不抽的好像就不是自己人?！胺凑家譄?，不如自己也抽吧。”

　　在餐館、火鍋店等餐飲場(chǎng)所，不少市民表示，勸阻別的客人抽煙，總覺得有些小題大做，更怕引起糾紛。

　　“控?zé)熈畹臋?quán)威首先要基于全民的認(rèn)可。如果大家都認(rèn)為別人吸煙跟自己無關(guān)，多一事不如少一事，那么我們只能在沉默中繼續(xù)成為受害者?！眳且巳赫f。

　　目前北京規(guī)定，如果經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)現(xiàn)有人吸煙，在對(duì)個(gè)人進(jìn)行勸阻的同時(shí)將處罰場(chǎng)所。一些企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，如果場(chǎng)所被處罰，員工的獎(jiǎng)金也會(huì)因此受到“牽連”?！斑@就迫使場(chǎng)所發(fā)動(dòng)員工，參與勸阻吸煙?！蓖醣具M(jìn)說。

　　中國疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室研究員楊杰表示，公眾對(duì)控?zé)焻⑴c度不高，還與公眾對(duì)二手煙暴露危害認(rèn)識(shí)不足有關(guān)。2012年原衛(wèi)生部發(fā)布的《中國吸煙危害健康報(bào)告》顯示，2/3以上的中國人不了解二手煙暴露的危害。大多數(shù)人通常只是將吸煙當(dāng)做一種個(gè)人行為。“從大的環(huán)境看，中國民眾對(duì)于煙草危害的認(rèn)識(shí)仍然欠缺，有些人甚至視而不見，整個(gè)社會(huì)沒有形成好的控?zé)煼諊?。”楊杰說。

　　“國家版”控?zé)熈?

　　要盡快出臺(tái)

　　“時(shí)至今日，我國仍沒有一部控?zé)煹膰壹?jí)法律?！敝袊刂莆鼰焻f(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生和流行病學(xué)教授楊功煥不無遺憾地說。

　　中國政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德認(rèn)為，目前地方控?zé)煼ㄒ?guī)數(shù)量不少但總體質(zhì)量不高，多為倡導(dǎo)、建議式條款，對(duì)限制煙草行業(yè)發(fā)展也沒有做出明確規(guī)定。數(shù)據(jù)顯示，2004年～2014年，全國卷煙生產(chǎn)總量增長(zhǎng)了39%?！斑@與我國缺乏國家層面的控?zé)煼捎幸欢P(guān)系。”馬懷德說。此外，由于受到《立法法》、《行政處罰法》等上位法的約束，這些地方性法規(guī)在處罰力度等方面也不理想。

　　專家建議，目前全國已陸續(xù)有16個(gè)城市出臺(tái)了各自的控?zé)熈?，雖然尚存不足，但卻總結(jié)了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)盡快出臺(tái)“國家版”的控?zé)熈睿瑢?duì)各地的控?zé)煿ぷ髯龀鲋笇?dǎo)。楊功煥建議把控?zé)熂{入我國的“十三五”規(guī)劃，制訂國家級(jí)的專項(xiàng)控?zé)熜袆?dòng)計(jì)劃。

　　“國家相關(guān)部門應(yīng)加大在煙害防治方面的調(diào)研力度，盡早把《煙害防治法》或《煙草控制法》列入國家立法規(guī)劃，同時(shí)還應(yīng)修訂《煙草專賣法》、《未成年人保護(hù)法》等法律的相關(guān)條款，使控?zé)熛嚓P(guān)法律法規(guī)統(tǒng)一、配套，并形成完整的體系?！瘪R懷德說。

　　2014年11月，國家衛(wèi)生計(jì)生委起草的《公共場(chǎng)所控?zé)煑l例（草案送審稿）》已上報(bào)國務(wù)院法制辦，面向社會(huì)征求意見。“這開了一個(gè)好頭，但還需要更多相關(guān)法律配套，形成組合拳?！瘪R懷德說。

　　控?zé)煵荒茏?

　　“狐貍討論保護(hù)小雞”

　　除了要出臺(tái)國家層面的法律法規(guī)，目前最為迫切的是將我國已經(jīng)承諾的《公約》真正落實(shí)到位。在楊功煥看來，這很困難，原因在于現(xiàn)有的控?zé)煓C(jī)制。

　　“狐貍坐在雞籠里討論如何保護(hù)小雞?！睏罟ㄟ@樣形容當(dāng)下中國的控?zé)煓C(jī)制。她告訴記者，中國是世界上少數(shù)仍對(duì)卷煙實(shí)行專賣制度的國家，授權(quán)行政機(jī)構(gòu)——國家煙草專賣局管理煙草產(chǎn)品從種植、生產(chǎn)到銷售的整個(gè)流程。而它的另一身份便是中國煙草總公司。

　　中國于2007年成立了由八部委組成的《公約》履約工作部際領(lǐng)導(dǎo)小組，其中就包括國家煙草專賣局。該局作為政府部門，要履行公約的控?zé)熈x務(wù)，但同時(shí)又是煙草公司，要維護(hù)本行業(yè)利益。這兩種角色存在著無法調(diào)和的沖突。

　　“討論控?zé)熯@一公共衛(wèi)生政策時(shí)，煙草公司的代表就坐在旁邊。這就好像讓狐貍坐在雞籠里，討論如何保護(hù)小雞，其結(jié)果可想而知?！睏罟ㄕf。

　　2008年國際控?zé)煷髸?huì)上，200個(gè)公益組織投票，將“臟煙灰缸獎(jiǎng)”頒給中國，理由是“寧要漂亮煙盒，不要公民健康”。吳宜群表示，2010年11月在烏拉圭舉行的《公約》締約方第四次會(huì)議，旨在探討《公約》中對(duì)涉及“煙草制品成分管制和煙草制品披露的規(guī)定方面”的實(shí)施準(zhǔn)則，但以工業(yè)和信息化部和國家煙草專賣局人員為首的中國代表團(tuán)多次提出反對(duì)意見，并強(qiáng)調(diào)煙草是中國重要的支柱產(chǎn)業(yè)。

　　“加強(qiáng)控?zé)熈Χ龋紫葢?yīng)該將‘既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員’的工信部從履約小組中‘請(qǐng)’出去?！眳且巳赫f。