□本報(bào)記者 張 磊□
5月31日,第28個(gè)世界無煙日之際,由國家衛(wèi)生計(jì)生委等單位共同主辦的控?zé)熜麄?/a>活動(dòng)在北京奧林匹克公園內(nèi)的國家體育場(chǎng)(鳥巢)舉行。圖為志愿者表演控?zé)煆V場(chǎng)舞。CFP供圖
6月1日起,被稱為“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢钡摹侗本┦锌刂莆鼰煑l例》正式實(shí)施,成為本周媒體關(guān)注的熱點(diǎn)之一。但稍加梳理便會(huì)發(fā)現(xiàn),被輿論冠以“史上最嚴(yán)”的地方控?zé)煑l例并不在少數(shù)。隨著時(shí)間的推移,很多地方的控?zé)熈Χ扰c公眾最初的期望并不相符,“史上最嚴(yán)”被媒體解讀為“紙上最嚴(yán)”。此次北京控?zé)熯€需突破哪些瓶頸?其他城市的控?zé)煂?shí)踐又給北京提供了哪些前車之鑒?
大部分“最嚴(yán)”
落實(shí)不樂觀
截至目前,我國已有16個(gè)大中城市頒布了地方控?zé)煑l例。上海、深圳、長(zhǎng)春等城市的控?zé)煑l例,在出臺(tái)時(shí)都曾被媒體冠以“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢?。但隨著時(shí)間的推移,大部分城市的落實(shí)情況不容樂觀。
例如,2014年7月1日,《南寧市控制吸煙規(guī)定》正式施行。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道,該條例實(shí)施即將一年,但南寧仍未開出一張控?zé)熈P單?!渡虾J泄矆?chǎng)所控制吸煙條例》頒布實(shí)施已近5年,上海市統(tǒng)計(jì)局近期公布的調(diào)查顯示,當(dāng)被問及對(duì)上海公共場(chǎng)所吸煙狀況改善效果的滿意程度時(shí),55.3%的受訪者表示效果一般,16.2%表示沒什么效果,二者占到全部受訪者的近80%。
“這些‘最嚴(yán)’的規(guī)定,其實(shí)是我們?cè)缇蛻?yīng)當(dāng)做到的?!敝袊?zé)焻f(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)許桂華介紹,2003年11月,中國成為《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》第77個(gè)簽約國。作為締約方,中國承諾2011年1月9日前在室內(nèi)公共場(chǎng)所和室內(nèi)工作場(chǎng)所全面禁煙??梢?,很多城市的“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢痹趪?yán)格程度和實(shí)施時(shí)間上均滯后于《公約》要求。
“和上世紀(jì)90年代相比,上海、北京等城市的控?zé)熈⒎ㄓ辛撕艽筮M(jìn)步,但與《公約》要求仍有較大差距?!痹S桂華說。
新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群表示,控?zé)熾y大致有幾方面原因:缺乏公眾參與;國家層面無法可依;政企不分,賣煙者在控?zé)?;煙草廣告控制不力;控?zé)焾?zhí)法效能低下。“這些難題都對(duì)北京控?zé)煒?gòu)成嚴(yán)峻考驗(yàn)?!?
如何發(fā)動(dòng)
“沉默的大多數(shù)”
“算了,我早就習(xí)慣了?!痹诒本┮患医ㄖO(shè)計(jì)公司從事設(shè)計(jì)工作的董小姐說,辦公室里的“老煙槍”不少,她天天都要忍受煙霧繚繞。由于建筑設(shè)計(jì)公司里抽煙員工居多,不抽煙的董小姐反而成了異類?!爸車耐露荚诔椋瑒裾l才好呢?總不能挨個(gè)兒說吧?!倍〗阏f,公司的老總、經(jīng)理也是煙民,根本無法勸阻,而勸阻普通職員,又似乎是在影射領(lǐng)導(dǎo)?!爸荒苋塘恕!?
控?zé)熜乱?guī)實(shí)施前夕,北京市控?zé)焻f(xié)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,目前該市共有419萬名煙民,不吸煙卻深受二手煙之害者達(dá)1000多萬人。另一項(xiàng)由10萬名不吸煙者參與的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查結(jié)果顯示,被問及“如果你在禁止吸煙場(chǎng)所發(fā)現(xiàn)有人吸煙,會(huì)不會(huì)上前勸阻”時(shí),明確表示“會(huì)勸阻”的只有31.5%,而明確表示“不會(huì)勸阻”的則占37.4%,另有30%表示“不知道”。在另一項(xiàng)調(diào)查中,僅有兩成網(wǎng)友愿意勸阻吸煙者掐滅煙頭,較多人選擇“默默走開”。
“北京控?zé)煑l例的執(zhí)法主體是衛(wèi)生監(jiān)督部門,但全市衛(wèi)生監(jiān)督人員只有1000多人。執(zhí)法難度可想而知。”北京市衛(wèi)生監(jiān)督所副所長(zhǎng)王本進(jìn)坦言,如何發(fā)動(dòng)1000多萬“沉默的大多數(shù)”,主動(dòng)維護(hù)健康權(quán)益,勸阻吸煙,成為落實(shí)控?zé)煑l例的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。
在政府機(jī)關(guān)工作的丁先生最近已經(jīng)開始學(xué)著抽煙了。他告訴記者,每次出去吃飯應(yīng)酬,把煙一遞,人際關(guān)系迅速拉近,自己覺得不會(huì)抽煙是個(gè)缺點(diǎn),更別提想到去勸阻吸煙了。更讓他糾結(jié)的是,開會(huì)時(shí),領(lǐng)導(dǎo)把煙盒往桌上一扔,不抽的好像就不是自己人?!胺凑家譄?,不如自己也抽吧。”
在餐館、火鍋店等餐飲場(chǎng)所,不少市民表示,勸阻別的客人抽煙,總覺得有些小題大做,更怕引起糾紛。
“控?zé)熈畹臋?quán)威首先要基于全民的認(rèn)可。如果大家都認(rèn)為別人吸煙跟自己無關(guān),多一事不如少一事,那么我們只能在沉默中繼續(xù)成為受害者?!眳且巳赫f。
目前北京規(guī)定,如果經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)現(xiàn)有人吸煙,在對(duì)個(gè)人進(jìn)行勸阻的同時(shí)將處罰場(chǎng)所。一些企業(yè)負(fù)責(zé)人表示,如果場(chǎng)所被處罰,員工的獎(jiǎng)金也會(huì)因此受到“牽連”?!斑@就迫使場(chǎng)所發(fā)動(dòng)員工,參與勸阻吸煙?!蓖醣具M(jìn)說。
中國疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室研究員楊杰表示,公眾對(duì)控?zé)焻⑴c度不高,還與公眾對(duì)二手煙暴露危害認(rèn)識(shí)不足有關(guān)。2012年原衛(wèi)生部發(fā)布的《中國吸煙危害健康報(bào)告》顯示,2/3以上的中國人不了解二手煙暴露的危害。大多數(shù)人通常只是將吸煙當(dāng)做一種個(gè)人行為。“從大的環(huán)境看,中國民眾對(duì)于煙草危害的認(rèn)識(shí)仍然欠缺,有些人甚至視而不見,整個(gè)社會(huì)沒有形成好的控?zé)煼諊?。”楊杰說。
“國家版”控?zé)熈?
要盡快出臺(tái)
“時(shí)至今日,我國仍沒有一部控?zé)煹膰壹?jí)法律?!敝袊刂莆鼰焻f(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生和流行病學(xué)教授楊功煥不無遺憾地說。
中國政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德認(rèn)為,目前地方控?zé)煼ㄒ?guī)數(shù)量不少但總體質(zhì)量不高,多為倡導(dǎo)、建議式條款,對(duì)限制煙草行業(yè)發(fā)展也沒有做出明確規(guī)定。數(shù)據(jù)顯示,2004年~2014年,全國卷煙生產(chǎn)總量增長(zhǎng)了39%?!斑@與我國缺乏國家層面的控?zé)煼捎幸欢P(guān)系。”馬懷德說。此外,由于受到《立法法》、《行政處罰法》等上位法的約束,這些地方性法規(guī)在處罰力度等方面也不理想。
專家建議,目前全國已陸續(xù)有16個(gè)城市出臺(tái)了各自的控?zé)熈?,雖然尚存不足,但卻總結(jié)了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)盡快出臺(tái)“國家版”的控?zé)熈睿瑢?duì)各地的控?zé)煿ぷ髯龀鲋笇?dǎo)。楊功煥建議把控?zé)熂{入我國的“十三五”規(guī)劃,制訂國家級(jí)的專項(xiàng)控?zé)熜袆?dòng)計(jì)劃。
“國家相關(guān)部門應(yīng)加大在煙害防治方面的調(diào)研力度,盡早把《煙害防治法》或《煙草控制法》列入國家立法規(guī)劃,同時(shí)還應(yīng)修訂《煙草專賣法》、《未成年人保護(hù)法》等法律的相關(guān)條款,使控?zé)熛嚓P(guān)法律法規(guī)統(tǒng)一、配套,并形成完整的體系?!瘪R懷德說。
2014年11月,國家衛(wèi)生計(jì)生委起草的《公共場(chǎng)所控?zé)煑l例(草案送審稿)》已上報(bào)國務(wù)院法制辦,面向社會(huì)征求意見。“這開了一個(gè)好頭,但還需要更多相關(guān)法律配套,形成組合拳?!瘪R懷德說。
控?zé)煵荒茏?
“狐貍討論保護(hù)小雞”
除了要出臺(tái)國家層面的法律法規(guī),目前最為迫切的是將我國已經(jīng)承諾的《公約》真正落實(shí)到位。在楊功煥看來,這很困難,原因在于現(xiàn)有的控?zé)煓C(jī)制。
“狐貍坐在雞籠里討論如何保護(hù)小雞?!睏罟ㄟ@樣形容當(dāng)下中國的控?zé)煓C(jī)制。她告訴記者,中國是世界上少數(shù)仍對(duì)卷煙實(shí)行專賣制度的國家,授權(quán)行政機(jī)構(gòu)——國家煙草專賣局管理煙草產(chǎn)品從種植、生產(chǎn)到銷售的整個(gè)流程。而它的另一身份便是中國煙草總公司。
中國于2007年成立了由八部委組成的《公約》履約工作部際領(lǐng)導(dǎo)小組,其中就包括國家煙草專賣局。該局作為政府部門,要履行公約的控?zé)熈x務(wù),但同時(shí)又是煙草公司,要維護(hù)本行業(yè)利益。這兩種角色存在著無法調(diào)和的沖突。
“討論控?zé)熯@一公共衛(wèi)生政策時(shí),煙草公司的代表就坐在旁邊。這就好像讓狐貍坐在雞籠里,討論如何保護(hù)小雞,其結(jié)果可想而知?!睏罟ㄕf。
2008年國際控?zé)煷髸?huì)上,200個(gè)公益組織投票,將“臟煙灰缸獎(jiǎng)”頒給中國,理由是“寧要漂亮煙盒,不要公民健康”。吳宜群表示,2010年11月在烏拉圭舉行的《公約》締約方第四次會(huì)議,旨在探討《公約》中對(duì)涉及“煙草制品成分管制和煙草制品披露的規(guī)定方面”的實(shí)施準(zhǔn)則,但以工業(yè)和信息化部和國家煙草專賣局人員為首的中國代表團(tuán)多次提出反對(duì)意見,并強(qiáng)調(diào)煙草是中國重要的支柱產(chǎn)業(yè)。
“加強(qiáng)控?zé)熈Χ龋紫葢?yīng)該將‘既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員’的工信部從履約小組中‘請(qǐng)’出去?!眳且巳赫f。
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